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房屋政策須應對人口老化挑戰

2013-7-17 16:28| 發佈者: lylasi| 查看: 4627| 評論: 0

摘要:   一、緖言 依聯合國定義:一個國家65歲以上人口佔總人口比率達4%以下,稱為年輕型國家;65歲以上人口佔總人口比率4%至7%,稱為成年型國家;65歲以上人口佔總人口比率達7%,稱為老年型國家,即已進入高齡化社會。 ...

  一、緖言

依聯合國定義:一個國家65歲以上人口佔總人口比率達4%以下,稱為年輕型國家;65歲以上人口佔總人口比率4%至7%,稱為成年型國家;65歲以上人口佔總人口比率達7%,稱為老年型國家,即已進入高齡化社會。以已開發國家為例,例如全球最先達到高齡化社會的法國,花了125年65歲以上的老年人口比例才加倍為14%;同樣的情形,瑞典則花了80年。台灣地區65歲以上老年人口佔總人口比例將於二○一八年達到 14%,只花約25年(台灣“經濟建設委員會”,二○○六年)。澳門的人口老化問題也逐漸加快,成為不可忽視的趨勢。人口高齡化的衝擊需要全民及早正視,達成共識,發展全盤性的因應策略,以接受人口老齡化的挑戰。

高齡化的現象前所未有,且逐步在影響整體人類生活:在經濟領域,人口老化將對經濟增長、儲蓄、投資與消費、勞動力市場、養恤金、稅收及世代間移轉發生衝擊;在社會層面,人口老化影響了保健和醫療照顧、家庭組成、及生活安排、住房與遷徙;在政治方面,人口老化影響了投票模式與代表性。人口老化的深遠、普遍和持久的後果向所有社會都提供了巨大機會,也提出了巨大挑戰(聯合國,二○○三年)。全球老年潮的危機就像是一座巨大的冰山,潛伏在全世界最大與最富有經濟體的未來。

原居安老長期照顧

傳統社會中,“養兒防老”及“子女奉養父母”被視為是天經地義的社會價値觀。澳門在經濟發展的過程中歷經工業社會及資訊社會的洗禮,許多年輕人離開家庭,來到社會工作,受限於社會種種現實因素,使老年人無法和子女同住,而且同住的比率逐步下降,獨居或老年夫妻同住的比率則隨之增多,對於老人住宅的需求較過去更為殷切,且老人照護的社會化趨勢實難以避免,亟需透過政府、市場、社會服務團體的協力合作,提出妥適的老人福利政策,以應對人口高齡化所帶來的問題。

在過去有關老人照顧政策硏究或在近期有關長期照護的硏究,不論是從成本考量或是以老人的生活品質為出發點,均認為長期照顧的走向應該以“原居安老”為主,盡量讓老人留在原來生活的社區接受各種照顧將是較佳的選擇。這裡我們試圖從目前澳門在人口老化下的房屋政策做系統性的分析,探討澳門長者住宅未來發展的可能性,並嘗試就各部門的良性競合關係提出未來長者住宅發展的建議,以為社會討論制定長者住宅政策方向時提供參考。

二、澳門高齡人口需求特性分析

1.澳門高齡人口成長趨勢

早在二○○三年,澳門老年人口佔總人口的比例為7.5%,已達到聯合國規定的老齡化社會標準,但二○○八年老年人口佔總人口的比例為7.2%,這是由於澳門近年經濟發展需要大量外地僱員,致使老年人口比例稍有回落,實際上老年人人數每年在增加,老化指數也由二○○三年的39.8升至二○○八年的56.22,並預計二○三一年升至156。

新移民潮邁向老年

在未來五至十年間,澳門老齡化問題將因生於一九五○至一九六○年代人士年屆65歲而日趨嚴重。澳門在七十年代末、八十年代初經歷了移民潮,造成當時大量內地人口特別是正値靑年(15-29歲)的這批人士從內地移居澳門,現時這批人士的數量使澳門老齡化問題日趨嚴重。同時,人口預期壽命延長加重老齡化問題,80歲或以上的耆老(Old-old)人口佔總人口的比例,由二○○六年的約1.8%增至二○三一年的約3.9%,其中高齡女性化的趨向更甚,二○○六年約36,000名65歲以上的長者中,女性佔55.8%,約8,700名80歲以上的長者中,女性更佔66.2%。

2.高齡人口的居住形態

根據澳門工聯總會於二○一○年所做的調查,在受訪的994名長者中,調查發現雖然超過一半受訪長者和子女同住,但甚少定期和子女聚會(飮茶或外出吃飯),“不確定或沒有”和“幾個月一次或者過時過節才有”合共516 人(51.91%),“起碼一個星期一次”和“一個月都有一至兩次”與子女交談的還有673人(67.71%)。有153名沒有與子女同住的受訪長者,他們的子女從來沒給予生活費用,他們可能是一些獨居老人,其生活費可能是來自他們的工作、退休後的積蓄或倚靠政府的支援,如養老金、敬老金、現金分享或中央儲蓄制度啟動資金等。

房屋需求暫不明顯

以澳門的高齡人口增長趨勢及居住形態做比較,可以發現澳門長者的居住形態有以下特點:(1)澳門多數長者均與子女同住,而且獨居長者的現象逐漸成為未來關注長者居住問題必需考量的因素;(2)澳門的長者選擇住在安老院所的比例較低,可能和社會狀況和長者的心態有關;(3)以工聯問卷調查結果來說,澳門的長者較希望政府提供更多的養老金支援晩年生活,對公共房屋的需求較不明顯。

在因人口高齡化所產生的諸多問題中,老人的居住安排與住宅需求伴隨着人口老化現象及社會結構的快速轉變亦逐漸浮現。

三、澳門房屋政策因應人口老化的現狀分析

1.澳門房屋政策

澳門目前並沒有專門為長者居住進行立法,澳門第一批400個公共房屋單位是在一九二九年建成,可是有關法例直至一九八○年才正式公佈。其後數年,行政當局制定和修正了多條有關公共房屋的法例,計有社會房屋法、經濟房屋法、《房屋發展合同》、臨時房屋法等,還有一些輔助房屋自由市場的法令,如對公務員在自由市場為自住居所的取得所獲給予貸款的優惠制度,一般人士在自由市場內購置或融資租賃自住獨立單位之貸款補貼制法案,私人樓宇管理法令,樓宇維修基金行政法規,以及社會房屋輪候家團住屋補助發放的臨時計劃法規等。雖然法例衆多,但澳門目前的房屋政策並沒有針對人口老化趨勢的公屋政策。

社屋不夠獨居長者

2.澳門公共房屋政策因應人口老化的不足

(1)根據一九八八年八月八日公佈的第69/88/M號法令規定了社會房屋屬行政當局財產之房屋,但僅限於經濟狀況較差且以澳門作為常居地之家庭租賃,但在民生方面的施行仍存在不少問題。

第一,澳門社會房屋的政策有其存在的貢獻與價値,但由於政策沒有預見性,使得一直處於供不應求的局面;第二,部分社會房屋政策已嚴重不合時宜,必須修訂;第三,從長者及長期病患者居住問題來看,一些社會房屋住戶由於早年單身時已入住當時的臨時房屋,後來轉租社會房屋,直到現在仍是單身、或因配偶及兒女都仍留在國內、因經濟問題或兒女不願與長者居住、以及長期久居社會房屋,欠缺照顧。社會房屋政策的規劃中卻沒有特別關注及必須安置這些住戶,並未對其居住環境、設施及配套相應調整。

(2)從參與經濟房屋競投家庭之每月所得的上限來看,收入較高的家庭也可購買經濟房屋,造成那些眞正有需要的居民無法盡快達到能自置居所意願。

(3)行政當局會對已出售的經濟房屋進行“不可轉讓責任”的監管,監管完結後居民可把其經濟房屋放於自由市場上以私人單位出售或出租。原政策是援助低收入居民可以自置物業作為居所,造成一些人從這法律灰色地帶牟利。

申請籌碼用完即棄

(4)目前經濟房屋的價格一般只是市場上同類樓宇市場價格的不足30%,雖然經屋政策的轉變使日後藉經屋轉賣而獲利的現象不再出現,但隨“萬九公屋”逐步興建完成,政府需要考量是否可能造成房地產市場出現經屋排擠私人樓宇市場的現象。

(5)長者在公共房屋申請過程中可能成為弱勢。根據澳門《句號報》二○一一年七月一日引述靑洲坊衆互助會副會長的說法,一些長者在子女順利申請到公共房屋後即可能逐漸“迫於情勢”搬離住處。政府需考量是否有子女“利用”長者申請公屋,最終導致長者需另找住所的現象,若有此現象政府需收回公屋。

(6)公共房屋政策缺少和長者照護的聯繫。目前政府的政策鼓勵原居安老,但是政府在鼓勵家庭發揮長者照護功能的同時,並未有特別的針對性措施使有置業需求的家庭能夠得到優先購房權,藉以發揮親情的功能更好的照護長者。

3.澳門房屋政策無法滿足人口老化的住房需求

針對澳門和公共房屋相關的預算、65歲以上長者人數和公共房屋(包含社會房屋與經濟房屋)等公開統計資料,硏究選取二○○○年至二○一○年十一個會計年度期間所投入的資源,利用資料包絡分析(DEA)模式進行效率評估,硏究發現二○○○年至二○一○年公共房屋的供給顯然並沒有達到效率的要求,這個現象造成公共房屋的供需無法達到均衡,無法滿足民衆置業的需求,也無法滿足人口老化下的住房需求。(上)

澳門敬老總會

轉自:澳門日報


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